Mengenal Birokrasi Hindia-Belanda

Dalam sejumlah perkuliahan, seminar, atau bahkan obrolan ringan yang pernah saya alami, tidak jarang pesertanya (baik saya maupun peserta lain) mengatakan bahwa birokrasi Indonesia adalah warisan dari birokrasi kolonial Hindia-Belanda. Istilah-istilah seperti pangreh praja (yang secara sederhana diartikan sebagai pegawai pemerintah yang memimpin/volkshofden) juga lahir pada masa kolonial tersebut, yang katanya masih mewarnai perilaku SDM aparatur negeri kita. Meskipun sudah cukup banyak penulis yang menceritakan bagaimana pengaruh pemerintahan kolonial pada birokrasi Indonesia saat ini, namun gambaran soal birokrasi pemerintah kolonial tersebut kiranya belum banyak diketahui oleh teman-teman yang tidak mendalami ilmu administrasi negara atau hukum. Tulisan ini bertujuan mengisi ruang tersebut.

Peters dan Painter (2010, pp. 4-6) menyatakan bahwa tradisi administrasi suatu negara akan menentukan karena dia membawa sejarah desain kelembagaan, budaya, dan pola pemerintahan negara tersebut. Apabila kita lihat adanya suatu instansi (baik itu kementerian, LPNK, ataupun LNS) yang memiliki kewenangan sangat besar dan sulit untuk dilikuidasi, boleh jadi itu karena kita melupakan desain kelembagaan pada masa awal instansi tersebut didirikan. Demikian pula dengan budaya organisasi dan pola pemerintahan yang kemudian melahirkan istilah pangreh praja, tentu lahir pada konteks tertentu yang belum tentu sesuai dengan konteks organisasi pada saat ini. Namun kita seringkali lupa dan terus melestarikan budaya dan pola tersebut. Lebih lanjut (pp. 234-235), kedua penulis juga memberikan catatan bahwa warisan budaya dan warisan struktur harus dipahami oleh pelaku administrasi publik yang ingin melakukan perubahan (reformasi) administrasi publik, karena perubahan (change) dan kesinambungan (continuity) seringkali berjalan beriringan. Oleh karena itu, memahami birokrasi kolonial Hindia-Belanda kiranya dapat pula membantu saya dan pembaca untuk lebih memahami konteks budaya, kelembagaan, dan pola pemerintahan pada masa itu sehingga kita juga bersepakat untuk mengubah yang perlu diubah dan mempertahankan yang masih layak dipertahankan.

Gubernur Jenderal Hermann Willem Daendels

Birokrasi kolonial Hindia-Belanda sendiri dapat dikatakan baru dimodernisasi pada masa pemerintahan Gubernur Jenderal Hermann Willem Daendels (berkuasa 1808-1811) yang sejatinya adalah wakil dari pemerintah Perancis. Daendels melakukan sejumlah perubahan signifikan dari pola VOC (Vereenigde Oost-Indische Compagnie) yang terbukti gagal pada saat itu.  Selain diwarnai sejumlah korupsi, VOC pada masa itu juga belum benar-benar memiliki bangunan sistem pemerintahan yang solid, yang meliputi hubungan akuntabilitas antara pemerintahan kolonial dan penguasa lokal. Seringkali pejabat VOC justru menerima suap dari raja-raja lokal agar nilai pajak yang mereka setorkan bisa lebih kecil (cukup familiar kan dengan kondisi ini? Hehe). Daendels mengubahnya dengan menjadikan para raja daerah sebagai wakil pemerintah kolonial yang tunduk pada pemerintah kolonial. Asumsi yang digunakan Daendels adalah dengan membangun pemerintahan yang kuat, maka penerimaan negara juga akan semakin tinggi dan dapat digunakan untuk membangun pertahanan yang kokoh (mempertahankan Hindia-Belanda dari serangan Inggris adalah tujuan yang diberikan Napoleon kepada Daendels). Meskipun kemudian Hindia-Belanda jatuh ke tangan Inggris pada 1811, Thomas Stamford Raffles yang menjadi Gubernur Jenderal Hindia Belanda dudukan Inggris (1811-1815) memperkokoh bangunan pemerintahan yang sudah didirikan oleh Daendels. Sejak dipimpin kedua tokoh inilah administrasi publik Indonesia mengalami perubahan besar yang sebagiannya dikatakan masih bertahan hingga saat ini.

Gubernur Jenderal Thomas Stamford Raffles

Untuk memahami bangunan pemerintahan Hindia-Belanda setelah masa tersebut hingga sebelum jatuh ke tangan Jepang, saya akan meringkasnya dengan membagi deskripsi ini dalam 2 bagian: struktur pemerintahan pusat dan struktur pemerintahan daerah. Adapun analisis singkat dari gambaran tersebut ditujukan membantu pemahaman atas konteks birokrasi pada masa kolonial agar kita dapat menilai kembali relevansinya dengan kondisi Indonesia di abad ke-21 ini.

Struktur Pemerintahan Pusat

Pemerintahan pusat Hindia-Belanda secara langsung merupakan perpanjangan tangan dari pemerintahan Kerajaan Belanda. Di Negeri Belanda, kekuasaan atas daerah jajahan, termasuk Hindia-Belanda, dipegang oleh Kementerian Daerah Jajahan. Merekalah yang berwenang membentuk undang-undang, mengawasi anggaran, dan menerima laporan dari pelaksana daerah jajahan. Selain itu, mereka juga berwenang membentuk pemerintahan, membagi pemerintahan daerah berdasarkan provinsi, membentuk departemen/kementerian di negara jajahan, dan pengangkatan pejabat Gubernur Jenderal, Letnan Gubernur Jenderal (apabila dibutuhkan), Wakil Presiden dan anggota Dewan Hindia-Belanda, Presiden Mahkamah Agung, Presiden dan anggota Dewan Pemeriksa, dan pimpinan tinggi angkatan darat dan laut.

Pelaksana kekuasaan tertinggi di daerah jajahan (dalam hal ini Hindia-Belanda) adalah Gubernur Jenderal. Seorang Gubernur Jenderal haruslah berkewarganegaraan Belanda berusia minimal 30 tahun dan tidak memiliki perusahaan di Hindia-Belanda. Gubernur Jenderal memiliki masa jabatan 5 tahun dan memegang fungsi eksekutif dan legislatif. Sebagai pemegang kekuasaan legislatif, Gubernur Jenderal memastikan pelaksanaan ordonansi hukum dari pemerintah Kerajaan Belanda. Dalam kondisi tertentu, dia juga dapat menunda pelaksanaan ordonansi tersebut dan membuat peraturan penggantinya dengan melaporkan kepada Menteri Daerah Jajahan. Sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, Gubernur Jenderal menetapkan dan memberhentikan pegawai negeri, mendorong perdagangan dan industri, memimpin angkatan darat dan laut, menetapkan UU kedaruratan, menetapkan perjanjian damai dan perang dengan raja-raja lokal, hingga menahan dan/atau mendeportasi pihak-pihak yang dianggap dapat membahayakan pemerintahan.

Dewan Hindia-Belanda adalah kekuatan penyeimbang dari Gubernur Jenderal. Dewan ini terdiri dari seorang Wakil Presiden dan empat orang anggota yang kesemuanya haruslah warga negara Belanda berusia minimal 30 tahun dan tidak memiliki hubungan darah dengan Gubernur Jenderal. Gubernur Jenderal dapat mengusulkan nama anggota Dewan, namun penetapan anggota Dewan merupakan kewenangan Menteri Daerah Jajahan. Sebelum 1836, Dewan Hindia-Belanda benar-benar merupakan kekuatan yang dapat menyeimbangkan kekuasaan Gubernur Jenderal, namun sejak era Gubernur Jenderal van den Bosch, kekuasaan Dewan ini dikurangi hingga akhirnya pada 1854 fungsinya adalah sebagai lembaga konsultatif bagi Gubernur Jenderal. Untuk setiap undang-undang yang akan diterbitkan, Gubernur Jenderal wajib berkonsultasi kepada Dewan Hindia-Belanda, namun kekuasaan untuk menetapkan undang-undang tersebut tetap berada di Gubernur Jenderal. Dewan dapat melaporkan kepada Kementerian Daerah Jajahan apabila usulannya tidak disetujui oleh Gubernur Jenderal, untuk kemudian Menteri Daerah Jajahan memutuskan apakah keputusan Gubernur Jenderal dapat diterima atau tidak.

Terkait dengan fungsi penyusunan anggaran, sejak tahun 1918 dibentuklah dewan rakyat (Volksraad) yang keanggotaannya merepresentasikan penduduk Hindia-Belanda. Pada awal pembentukannya, Volksraad memiliki 38 anggota yang terdiri dari 19 perwakilan daerah dan 19 penunjukan pemerintah. Komposisi anggota Volksraad pertama adalah 19 anggota keturunan Eropa, 11 dari etnis Jawa, 2 Melayu, 2 Minahasa, 1 Ambon, 1 Tionghoa, dan 1 Arab.

Dalam menjalankan pemerintahannya, seorang Gubernur Jenderal dibantu oleh sekretariat jenderal dan departemen-departemen. Sekretariat jenderal adalah unit yang menjalankan fungsi kesekretariatan dan pembantu pimpinan bagi Gubernur Jenderal. Pengawasan publikasi, kodifikasi hukum, penasihatan rancangan undang-undang, hingga pengawasan kerja departemen-departemen merupakan tugas dari sekretariat jenderal yang dikepalai oleh seorang Sekretaris Jenderal. Dapat dikatakan bahwa ini adalah sebuah organisasi kementerian super (superministry) pada masa itu karena tugas dan kewenangannya yang luas.

Pada awalnya, departementalisasi di Hindia-Belanda tidak berjalan dengan baik. Sejak berakhirnya pemerintahan Raffles pada 1815, pemerintah Hindia-Belanda mulai mencoba mencari model yang tepat untuk departementalisasi, yang pada intinya menempatkan Direktorat Jenderal Keuangan sebagai pusat departemen. Setahun pertama, Ditjen Keuangan hanya memiliki dua direktorat, yaitu Direktorat Urusan Kolonial dan Direktorat Produksi dan Perdagangan. Pembagian ini menunjukkan transisi dari masa pemerintahan VOC-Daendels-Raffles ke pemerintahan kolonial sepenuhnya. Pada 1832, ditambahkanlah Direktorat Kebudayaan dan pada 1854 kemudian lahir Direktorat Pekerjaan Umum. Pada saat itulah pemerintah kolonial mengakui bahwa Ditjen Keuangan menjadi terlalu besar dan menjelma sebagai superministry hingga akhirnya pada 1855 Ditjen Keuangan dibubarkan untuk kemudian dipecah menjadi lima direktorat: Direktorat Keuangan, Direktorat Properti dan Kewilayahan, Direktorat Produksi dan Perdagangan, Direktorat kebudayaan, dan Direktorat Pekerjaan Sipil. Selanjutnya pada 1871 ditambahkan Direktorat Keadilan, 1905 Direktorat Pertanian, dan 1908 Direktorat Urusan Pemerintahan.

Struktur Pemerintahan Daerah

Pemerintahan daerah pada masa Hindia-Belanda, terutama sejak awal abad ke-20 dapat diklasifikasi berdasarkan hubungannya dengan pemerintah kolonial. Dari klasifikasi itu, terdapat dua kelompok pemerintahan daerah, yaitu yang tunduk langsung kepada pemerintahan kolonial (binnenlandsche bestuur) dan pemerintahan pribumi yang diberikan kewenangan mengelola pemerintahannya sendiri oleh pemerintah kolonial (inheemsche bestuur). Ilustrasinya sebagaimana terlihat pada gambar berikut.

Struktur Pemerintahan Daerah Hindia-Belanda 

Daerah-daerah yang diberi kekuasaan menjalankan pemerintahannya sendiri pada awalnya ditetapkan sebagai sekutu oleh Belanda. Namun status ini direvisi menjadi vasal (kerajaan jajahan) untuk meningkatkan pengaruh Belanda di daerah-daerah itu. Akan tetapi, dalam praktiknya banyak kerajaan yang tidak berkenan dengan status vasal tersebut, sehingga lahirlah sejumlah konflik. Hingga abad 19, dari 350 distrik yang ada di Hindia-Belanda, 330 diantaranya tunduk pada “Deklarasi Pendek”, yang intinya mengakui kedaulatan pemerintahan Hindia-Belanda. Sejak itulah hubungan keuangan pusat-daerah yang lebih terlembaga mulai lahir di Indonesia. Sejak itu pula kekuasaan Direktorat Keuangan dipulihkan kembali karena banyaknya urusan perbendaharaan yang dilakukan di Daerah. Ditambah dengan fungsi pajak yang juga dilakukan Direktorat tersebut, maka pada 1911 lahirlah Office of Financial Affairs yang mengelola seluruh aspek keuangan pemerintahan pusat dan daerah. Dapat dikatakan bahwa sejak adanya Short Declaration, pola pemerintahan daerah Hindia-Belanda telah sempurna menganut integrated prefectoral system yang dikembangkan Daendels (lihat tulisan saya Mengenal Pemerintahan Daerah). Pola ini telah berhasil melemahkan otonomi dari karesidenan dan kabupaten/kota (gemeente/staadsgemeente) di Hindia-Belanda secara vertikal maupun horizontal dengan masuknya perwakilan dari departemen-departemen yang ada di Batavia dalam urusan pemerintahan di daerah.

Seorang residen dalam menjalankan fungsi eksekutifnya dibantu oleh lembaga Sekretariat Karesidenan, dikepalai oleh Sekretaris Residen. Fungsi yang dijalankannya adalah fungsi kesekretariatan, meskipun apabila pemerintah pusat belum memiliki instansi vertikal di karesidenan itu, maka Sekretaris Residen berperan sebagai kepala kantor perwakilan pemerintah pusat. Residen juga memiliki subordinat yaitu kepala distrik bernama Asisten Residen (untuk karesidenan di wilayah Jawa) atau Controleur (untuk luar Jawa). Di Jawa juga ada Controleur untuk wilayah tertentu yang cukup luas, namun perannya adalah sebagai subordinat dari Asisten Residen untuk mengkoordinasi wilayah kewedanaan.

Sementara itu, di sejumlah wilayah di Jawa terdapat pula bupati-bupati yang merupakan keturunan pribumi Indonesia. Para bupati ini sebenarnya adalah “mantan” raja-raja kecil di Jawa yang memegang kekuasaan tradisional. Pada masa Daendels, kekuasaan mereka sejatinya telah direduksi dan semakin kecil lagi pada masa pemerintahan Raffles. Namun demikian, Gubernur Jenderal van der Capellen melalui Staatsblad Nomor 22 Tahun 1820 tentang Kewajiban, Gelar, dan Pangkat Bupati mengembalikan sebagian kekuasaan mereka dengan tujuan sebenarnya untuk memudahkan penguasaan atas daerah-daerah di Jawa. Kebijakan ini diteruskan oleh Gubernur Jenderal van den Bosch yang merestorasi sepenuhnya kekuasaan bupati atas para pribumi. Munculnya integrated prefectoral system dengan pola dualisme ini adalah hasil dari restorasi peran bupati tersebut, yaitu bupati dapat mengatur para pribumi sementara urusan teknis dan pemerintahan umum yang menyangkut keturunan Eropa berada di bawah kewenangan asisten residen.

Tata struktur pemerintahan daerah Hindia-Belanda pertama kali diatur dalam Reglement op het Beleid der Regering van Nederlandsch-Indie (Staatsblad Nomor 2 Tahun 1855) atau yang lebih dikenal dengan RR. Ini dapat dikatakan merupakan konstitusi Hindia-Belanda. Dalam RR, diatur susunan hierarki pemerintahan dari pusat ke daerah yang meliputi gewesten, afdelingen, onderafdelingen, district, dan onderdistrict. Sistem pemerintahan daerah dengan struktur yang dikenal hingga saat ini, yaitu struktur tiga tingkat (three-tier government) pemerintah pusat-pemerintah provinsi-pemerintah kabupaten/kota baru disempurnakan pada tahun 1905 dengan ditetapkannya ordonansi atas perubahan konstitusi di Belanda pada 1903 dan Decentralisatie Wet  (undang-undang desentralisasi) pada tahun yang sama. Meskipun demikian, keberadaan kewedanaan dan karesidenan tetap dipertahankan sebagai kontrol pemerintah pusat.

Desentralisasi ini diinisiasi oleh Menteri Daerah Jajahan W.K. Baron van Dedem van Vosbergen pada tahun 1893 (meskipun UU-nya sendiri baru terwujud pada masa Menteri Daerah Jajahan Idenburg). Tujuan desentralisasi ini adalah untuk meningkatkan kewenangan pemerintahan Hindia-Belanda dan pemerintahan daerah di Hindia-Belanda dalam hal urusan pemerintahan. Dalam UU tersebutlah diatur adanya suatu Dewan Provinsi/Kabupaten/Kota yang dipimpin oleh kepala daerah dan beranggotakan perwakilan dari keturunan Eropa, pribumi, dan Timur Jauh. Pada umumnya, di daerah berbentuk kota (staadsgemeente), anggota Dewan yang berasal dari keturunan Eropa dipilih oleh perwakilannya, tetapi di daerah lainnya (provinsi/kabupaten) seluruh anggota dewan ditunjuk oleh pemerintah. Adanya perwakilan dari pribumi juga merupakan hasil negosiasi van Dedem dengan parlemen Belanda yang pada awalnya menolak usulan itu. Akan tetapi, van Dedem berargumen bahwa Suriname dan Curacao yang juga jajahan Belanda saja memiliki perwakilan pribumi dalam parlemennya sejak 1865. Dari dewan daerah ini kemudian dipilihlah anggota-anggota College van Gedeputeerden (Badan Pemerintah Harian/BPH) ayng berjumlah 2-6 orang dan dipimpin oleh kepala daerah. Berdasarkan pembagian kewenangannya, dewan daerah menjalankan fungsi legislatif sementara BPH menjalankan fungsi eksekutif.

Kewenangan yang dimiliki oleh dewan daerah ini berbeda-beda setiap daerah, tergantung payung hukum yang dimilikinya. Namun demikian, secara umum mereka bertanggung jawab atas pemeliharaan fasilitas publik seperti air, saluran pembuangan, administrasi pemerintahan, pemadan kebakaran, pemakaman, rumah potong hewan, angkutan sungai dan perairan, pasar, kesehatan publik, dan lain-lain. Adapun tujuan dan kewenangan utama yang dimiliki oleh dewan daerah adalah pengawasan atas keuangan daerah. Kewenangan utama lainnya termasuk menetapkan objek pajak daerah baru atau menaikkan nilai pajak. Hal ini dikarenakan subsidi pemerintah pusat ke pemerintah daerah semakin berkurang dan tidak mencukupi untuk menjalankan pemerintahan, terutama dengan semakin bertambahnya jumlah penduduk.

Siswa OSVIA Probolinggo. Sumber: id.wikipedia.org

Menyadari perubahan besar dari UU Desentralisasi yang memiliki potensi negatif apabila tidak dikelola dengan baik, Menteri Daerah Jajahan Idenburg melengkapi aturan tersebut dengan program rekrutmen dan pelatihan SDM aparatur terutama yang berasal dari pribumi. Dari sanalah kita mengenal lahirnya OSVIA (Opleiding School voor Inlandshce Ambtenaren) pada tahun 1900, yang merupakan cikal-bakal STPDN pada masa ini. Akan tetapi, karena pemerintah Belanda dan Hindia-Belanda masih memiliki kekhawatiran akan semakin kuatnya semangat keindonesiaan dari para pribumi, desentralisasi dan program reformasi SDM aparatur ini pada akhirnya tidak pernah berjalan sepenuh hati. Gagalnya regenerasi dan vitalisasi peran SDM aparatur pribumi ini kemudian menimbulkan persoalan pada masa awal kemerdekaan Indonesia, yaitu minimnya ketersediaan SDM aparatur yang berkualitas untuk menjalankan pemerintahan yang baru terbentuk. Pada masa itu, akhirnya banyak PNS yang dipromosikan secara cepat meskipun tidak memiliki kualifikasi yang memadai. Hasilnya adalah lemahnya pelaksanaan program-program pemerintah negara baru Indonesia.

Refleksi atas Tradisi Birokrasi Kolonial

Pemerintahan Hindia-Belanda patut diakui telah menanamkan dasar birokrasi modern di Indonesia, meskipun dalam sejumlah kasus ditemui inkonsistensi akibat dipertahankannya pola birokrasi kerajaan di banyak daerah. Hal ini tidak terlepas dari kebutuhan pemerintah Hindia-Belanda pada saat itu. Pada masa Daendels dan Raffles, tuntutan utama pemerintah superior (Perancis dan Inggris) adalah pemerintahan Hindia-Belanda yang kuat, modern, mampu meningkatkan volume perdagangan, dan memiliki pertahanan yang kuat atas serangan asing. Oleh karena itulah, mereka menciptakan birokrasi yang dapat dikatakan lepas sepenuhnya dari pola pemerintahan tradisional kerajaan yang dikenal di bumi nusantara. Namun demikian, sejak kembali ke tangan kerajaan Belanda, tantangan yang dihadapi adalah menciptakan kesejahteraan penduduk (terutama keturunan Eropa) dan stabilitas keamanan dalam negeri untuk melemahkan kekuatan ekstrimis/pejuang kemerdekaan. Oleh sebab itu, membangun hubungan dengan raja-raja lokal menjadi penting agar dukungan kepada pemerintah Hindia-Belanda tetap mengalir dan gerakan perlawanan pejuang kemerdekaan dapat dihalau langsung oleh sekutu Belanda ini.

Merujuk pada hal tersebut, tantangan pemerintahan Indonesia pada saat ini dapat dikatakan lebih kompleks lagi karena tekanan bukan hanya datang dari luar negeri (berupa globalisasi) atau dari dalam negeri (berupa lokalisme), tetapi dari kedua arah tersebut (alias glokalisasi). Desain pemerintahan yang diperlukan tentu tidak dapat berupa dekonsentrasi sepenuhnya atau sebaliknya desentralisasi sepenuhnya, tetapi harus berupa kombinasi atau modifikasi dari keduanya. Bertahannya pemerintahan kolonial hingga lebih dari satu abad (1816-1942 alias sejak kembalinya Hindia-Belanda ke Belanda) salah satunya disebabkan keberanian pemerintah Belanda membuat Deklarasi Pendek dan Deklarasi Panjang dengan para raja lokal yang mengatur hak dan kewajiban masing-masing raja/daerah dan hubungannya dengan pemerintah Hindia-Belanda. Keberadaan deklarasi-deklarasi ini menunjukkan kesadaran pemerintah Belanda bahwa masing-masing daerah memiliki keunikannya, sehingga jangkauan pemerintah pusat dan keleluasaan yang dimiliki pemerintah daerah dapat berbeda antara satu daerah dengan daerah lainnya. Apabila saat ini kita justru menginginkan keseragaman pola untuk semua daerah, mungkin ini justru menunjukkan kemunduran dari praktik yang dikembangkan pemerintah kolonial.

Departementalisasi yang dilakukan oleh pemerintah Hindia-Belanda juga menunjukkan kebutuhan mereka pada masa itu. Sebagai pemerintah yang meneruskan misi perdagangan VOC, menjadi wajar ketika fokus pemerintahan saat itu adalah pada urusan keuangan. Untung atau rugi adalah indikator yang paling nyata untuk mengukur keberhasilan suatu entitas bisnis, oleh karenanya memperkuat unit-unit kerja di bidang keuangan dan perdagangan adalah suatu kewajaran pada masa itu. Terlebih lagi heterogenitas urusan yang ditangani dalam bidang keuangan pada masa itu juga belum terlalu tinggi. Patut dipertimbangkan apakah saat ini kita masih menghadapi situasi yang serupa sehingga perlu mengembangkan pola departementalisasi yang serupa pula. Tentu hal ini harus dijawab oleh pemimpin tertinggi negara ini.

Ketergantungan sejarah (path dependency) bukanlah suatu hal yang absolut. Sebuah negara dapat saja lepas dari ketergantungan itu, tergantung kuatnya tekanan untuk berubah dan kuatnya tekad untuk melakukan perubahan. Dalam kondisi Indonesia saat ini, sinyal tekanan untuk perubahan itu masih terasa lemah, sehingga kita mungkin tidak sadar bahwa apapun yang kita lakukan akan terjebak pada path dependency ini. Oleh karenanya, memahami konteks kebijakan pada setiap masa kiranya menjadi kompetensi dan kebutuhan yang wajib dimiliki oleh para pembuat kebijakan.

Ursula Hall Laurus Wing, 3 Februari 2014

Referensi:

Geographical Section of the Naval Intelligence Division, Naval Staff, Admiralty 1920, A manual of Netherlands India, London: His Majesty’s Stationery Office.

Peters, BG & Painter, M (eds) 2010, Tradition and public administration, New York: Palgrave MacMillan.

Rohdewold, R 1995, Public administration in Indonesia, Melbourne: Montech.

Schiller, AA 1955, The formation of federal Indonesia 1945-1949, Bandung: van Hoeve.

Schmutzer, EJM 1977, Dutch colonial policy and the search for identity in Indonesia: 1920-1931, Leiden: E.J. Brill.

Suwarno, PJ 1990, Sejarah birokrasi: pemerintahan Indonesia dahulu dan sekarang, 2^nd edn, Yogyakarta: Penerbit Universitas Atma Jaya.